Quando si parla di innovazione nella pubblica amministrazione, il rischio più comune non è la mancanza di idee: è l’abbondanza di risposte a domande che nessuno ha ancora formulato con precisione. Nella sua prefazione al volume Effetto Sevat, Sabino Cassese, il costituzionalista ed ex ministro per la Funzione Pubblica nel governo Ciampi osserva che la “cassetta degli attrezzi” proposta dall’Ocse per l’innovazione del settore pubblico trabocca di strumenti sofisticati — dal governo invisibile al governo anticipatore — ma che tutti questi strumenti, per quanto affascinanti, rischiano di essere soluzioni in cerca di un problema. La prima avvertenza, scrive Cassese, è quella di cercare innanzitutto di individuare i problemi reali, per poi cercare le soluzioni adeguate. È esattamente da questa premessa che prende senso la storia narrata in questo libro: un’esperienza concreta, radicata in una valle bresciana, capace di trasformare le disfunzioni strutturali degli enti locali in un modello replicabile di efficienza amministrativa.
Il volume, curato dal giornalista Adriano Baffelli raccoglie prefazioni, saggi accademici, contributi tematici e testimonianze di amministratori, tecnici e studiosi attorno a un unico protagonista: Sevat Scrl, società consortile a capitale interamente pubblico costituita dalla Comunità montana di Valle Trompia e da altre diciassette amministrazioni locali del territorio bresciano, che in soli sette anni si è imposta come uno dei modelli più avanzati di committenza pubblica e cooperazione intercomunale nel panorama nazionale.
Il problema strutturale che nessuno vuole affrontare
Per comprendere perché un libro su una società in-house della Valtrompia meriti l’attenzione di chiunque si occupi di governance locale, occorre partire dalla diagnosi che Cassese propone con la lucidità di chi ha studiato le amministrazioni pubbliche per decenni. Le burocrazie moderne, egli osserva, non sono macchine: sono organismi complessi, retti da dinamiche che sfuggono alla logica meccanicistica con cui spesso vengono trattate. Il problema non nasce oggi: risale almeno ad Alexis de Tocqueville, che già nell’Ottocento identificava nella centralizzazione amministrativa due criticità essenziali — la crescita ipertrofica delle dimensioni e l’organizzazione gerarchico-piramidale che tende a escludere le istituzioni territoriali. Criticità che nel tempo si sono moltiplicate anziché attenuarsi.
Oggi il settore pubblico italiano conta oltre tre milioni e trecentomila addetti, ai quali si affiancano quasi un milione di lavoratori delle società partecipate. Le funzioni si sono moltiplicate in ogni direzione — dall’ordine pubblico alla tutela della biodiversità, dalla protezione dei dati personali alla gestione delle emergenze — producendo un intrico di competenze e conflitti di interesse che rallenta ogni decisione. Cassese cita il caso emblematico dei terminal aeroportuali di Pechino e Londra Heathrow, progettati dallo stesso architetto: il primo completato in quattro anni, il secondo in venti. Non per inefficienza degli inglesi, ma per la necessaria ponderazione di interessi pubblici plurali che in Cina semplicemente non venivano considerati. A questa complessità si aggiunge il cosiddetto “timore della firma”, quella paralisi decisionale che deriva dalla paura di incorrere in responsabilità penali o patrimoniali, e che affligge in modo particolare i funzionari dei piccoli comuni italiani.
Sette anni di sperimentazione in Valtrompia
È in questo quadro che si inserisce la vicenda di Sevat, descritta con precisione e passione nell’introduzione firmata da Armando Sciatti, direttore generale della Comunità montana di Valle Trompia, e Fabrizio Veronesi, architetto e direttore generale di Sevat. I due autori ripercorrono un itinerario che affonda le radici nel 2007, quando il libro-accusa La casta di Rizzo e Stella scatenò il dibattito sulle comunità montane — alcune delle quali svettavano, come ricordano ironicamente i due autori, a trentanove metri sul livello del mare. La risposta politica fu una riforma abrogativa che si fermò a metà, tagliando i trasferimenti statali e obbligando le comunità montane a cercare nuove forme di autosostentamento.
In Lombardia, grazie alla legge regionale del 2008, si scelse di mantenere queste istituzioni sovracomunali e di scommettere sulla loro capacità di evolversi. La Comunità montana di Valle Trompia accettò la sfida, avviando dapprima le gestioni associate dei servizi — dal polo catastale allo sportello unico per le attività produttive, fino alla digitalizzazione completa delle pratiche edilizie nel 2013, con anni di anticipo rispetto alla media nazionale — e poi spingendosi verso un terreno più ambizioso: la candidatura ai bandi europei e regionali, e infine la committenza ausiliaria integrale per le opere pubbliche. «Pur nel rispetto di tutte le norme e anche interfacciandosi con livelli burocratici diversificati e non sempre ben disposti verso le forme di innovazione», scrivono Sciatti e Veronesi con evidente soddisfazione, «eppure, con un po’ di buona volontà, tutto questo… si può fare!».
La trasformazione di Sevat da semplice braccio operativo della Comunità montana a società capace di gestire l’intero ciclo di vita di un’opera pubblica — dalla ricerca dei bandi alla progettazione, dalle autorizzazioni alla direzione lavori, dal collaudo alla rendicontazione — non è avvenuta per decreto ma per sedimentazione di esperienze, errori e apprendimenti. I numeri raccontano una crescita straordinaria: dai dieci dipendenti del 2019 ai quarantasette del 2025, con il quarantaquattro percento under 35 e il cinquantacinque percento di donne, dati che si contrappongono con ostinazione alle tendenze nazionali. Dal 2020 al 2025 la società ha gestito centotrentasei commesse per un valore complessivo superiore a settantuno milioni di euro, con una crescita media annua del cinquantuno percento nel quinquennio 2021-2025. Nel solo 2025 il volume d’affari ha superato i tredici milioni e mezzo di euro, più che raddoppiato rispetto all’anno precedente.
Il modello della committenza ausiliaria integrale
Il cuore del volume — e il contributo più originale dell’esperienza Sevat al dibattito sulla pubblica amministrazione — è il modello che Sciatti e Veronesi definiscono “committenza ausiliaria integrale”. L’idea nasce da una constatazione semplice ma dirompente: aggregare le gare senza aggregare anche la fase esecutiva vanifica gran parte dei benefici attesi. Se ogni comune firma poi un contratto separato con il proprio appaltatore, l’economia di scala rimane sulla carta. Il modello Sevat ribalta questa logica: la stazione appaltante non si limita a indire la gara, ma assume la regia dell’intero processo, operando come soggetto attuatore unico, con un contratto solo, una contabilità sola, un interlocutore solo per l’impresa. Il risultato, documentato dall’esperienza concreta, sono economie anche del venti percento rispetto ai prezzi praticati nella forma tradizionale verso i piccoli comuni.
Non si tratta, come sottolinea il curatore Adriano Baffelli nel suo contributo tematico, di una semplice supplenza alle carenze altrui. È qualcosa di più ambizioso: «Non si tratta di un “semplice” cantiere, ma di un’opera che richiede un insieme articolato di competenze e una gestione integrata, dalla progettazione all’appalto.» L’esempio che Baffelli porta — l’intervento di riqualificazione sul Municipio di Padenghe sul Garda, un edificio storico vincolato dalla Soprintendenza — è illuminante. Un tetto che perde, serramenti danneggiati, umidità di risalita: problemi apparentemente ordinari che, affrontati insieme in un edificio vincolato e in piena attività, richiedono una cabina di regia capace di orchestrare restauratori specializzati, imprese aggiornate sulle tecnologie anti-umidità, progettisti con esperienza nel dialogo con gli enti di tutela. «Sevat è anche una stazione appaltante qualificata Anac», aggiunge Baffelli: una garanzia ulteriore per i committenti, che evitano così il rischio di ritrovarsi con imprese inadeguate e contenziosi infiniti.
Questo approccio vale ancora di più nei territori montani e periferici, dove il rischio di marginalizzazione è strutturalmente elevato e dove la carenza di personale tecnico nei comuni è cronica. La prossimità geografica e la conoscenza diretta del contesto — il settantacinque percento dei dipendenti di Sevat risiede a meno di quindici chilometri dalla sede — si traducono in una capacità progettuale che i consulenti esterni, per quanto qualificati, difficilmente riescono a replicare.
Le “catene del valore” della pubblica amministrazione
La prefazione di Cassese offre al libro una cornice teorica di alto profilo, che va ben oltre il caso Sevat. Il costituzionalista osserva che le amministrazioni pubbliche moderne non possono più essere comprese attraverso il solo modello piramidale originario: a esso si sono affiancate le organizzazioni reticolari, orizzontali, distribuite sul territorio, e poi il modello dell'”arcipelago”, fatto di enti, agenzie, autorità e società partecipate che operano in funzione strumentale o indipendente. Ignorare questa stratificazione significa non capire né i problemi né le possibili soluzioni.
L’analogia con il mondo privato è suggestiva. Come Ford ha abbandonato il modello dello stabilimento unico per abbracciare le catene del valore globali — in cui la suola di una scarpa viene prodotta in un luogo, il tacco in un altro, la tomaia in un terzo — così le amministrazioni pubbliche potrebbero scomporre i propri processi, assegnando a soggetti specializzati le funzioni che richiedono competenze difficilmente replicabili all’interno di ogni singolo ente. I valori da tenere in conto, scrive Cassese con rara sintesi, sono «quelli della specializzazione, delle dimensioni, dell’esternalizzazione e della ibridazione». Sevat incarna esattamente questa logica: è formalmente privata, opera sostanzialmente come parte della pubblica amministrazione, concentra specializzazioni che nessun piccolo comune potrebbe mantenere da solo e le mette a disposizione di un bacino di enti che condividono risorse e competenze.
Il ragionamento non nasconde le difficoltà: il superamento delle asimmetrie tra enti diversi, la continuità dell’affidamento nel tempo, la capacità di comunicare all’esterno le esperienze positive. Se queste difficoltà non vengono affrontate, avverte Cassese, si perdono molti dei benefici. Ma l’esperienza di Sevat dimostra che si possono superare.
Un’architettura civile e un’identità collettiva
Il volume non si limita alle dimensioni gestionali e procedurali. Baffelli dedica pagine intense a ciò che chiama il “linguaggio civile dell’architettura” praticato da Sevat, ovvero la capacità di fare dell’edilizia pubblica qualcosa di più di una risposta funzionale a un bisogno: uno spazio identitario, un messaggio, «una postura, un gesto politico nel senso più alto del termine». La riqualificazione della Camera di Commercio di Brescia, il nuovo polo direzionale per Asvt e Acque Bresciane a Gardone Valtrompia, l’intervento sulla sede stessa della Comunità montana di Valle Trompia: interventi diversi per funzione e contesto, accomunati da una visione in cui efficienza tecnica e cura estetica non si escludono ma si rafforzano a vicenda. «Le sue opere non gridano, parlano. Non si impongono, si propongono. E soprattutto si radicano», scrive Baffelli, con una formula che cattura bene lo stile operativo della società.
Il 20 marzo 2026 Sevat ha superato con esito positivo la verifica per il rinnovo della certificazione Iso 9001:2015, rilasciata dall’ente di accreditamento Dasa-Rägister: un riconoscimento formale di un impegno già visibile nei numeri e nelle opere. E nel 2025 la struttura di progettazione ha presentato tredici candidature a bandi pubblici per un valore complessivo superiore a ventuno milioni di euro, tra cui il grande progetto per l’inclusione della Valle Trompia nella Strategia regionale Agenda del controesodo, con finanziamenti attesi per quattordici milioni di euro.
Un modello che può e deve viaggiare
Il messaggio del volume è al tempo stesso modesto e ambizioso. Modesto, perché Sciatti e Veronesi non pretendono di aver inventato nulla di radicalmente nuovo: riconoscono i debiti verso la normativa, verso i finanziatori regionali, verso i sindaci che hanno avuto il coraggio di scommettere su un modello insolito. Ambizioso, perché il perimetro di applicabilità dell’esperienza bresciana non è la Valle Trompia: sono i quasi seimila comuni medio-piccoli italiani, i dieci milioni di abitanti che rappresentano oltre il sessanta percento della superficie geografica nazionale, quegli enti locali che Baffelli descrive come stretti «tra carenze strutturali, vincoli burocratici e una costante contrazione delle risorse umane ed economiche».
Il contributo di Giuliano Noci, prorettore del Politecnico di Milano, rafforza questa prospettiva: in un contesto di rapido cambiamento, solo modelli cooperativi solidi e scalabili possono evitare che interi territori restino indietro. Il rischio contrario — quello di lasciare che le disuguaglianze amministrative si traducano in disuguaglianze di sviluppo — è reale e documentato. Il Progetto Italiae del governo nazionale va nella stessa direzione, ma perché produca effetti duraturi occorre, come sottolinea Baffelli, che venga strutturato non come intervento episodico ma come investimento sistemico e continuativo.
Sevat, in questo senso, non è soltanto una buona pratica da iscrivere in qualche banca dati di policy: è una risposta già funzionante a una domanda che l’Italia si pone da decenni. Una risposta che nasce dal basso, dalla capacità di persone motivate di costruire giorno per giorno, come scrivono Sciatti e Veronesi, «una pubblica amministrazione diversa». E che dimostra, con dati alla mano e opere inaugurate, che farlo non richiede miracoli: richiede chiarezza di visione, collaborazione come metodo e il coraggio di abbandonare le posizioni di tutela difensiva che, nella maggior parte dei casi, paralizzano gli enti locali. Una lezione che merita di viaggiare ben oltre la Valtrompia.
Effetto Sevat
A cura di Adriano Baffelli, è pubblicato da Maggioli Editore.
Prefazione di Sabino Cassese
Introduzione di Armando Sciatti e Fabrizio Veronesi
Saggi di Giuliano Noci, Eleonora Perobelli, Raffaella Saporito, Angelo Annibali e Andrea Ruffini
Contributi tematici e testimonianze di amministratori, accademici e tecnici del settore
